在黨和國家監(jiān)督體系中，不同層次和類型的監(jiān)督是一種分工和協(xié)同的關(guān)系，不能相互替代，也不能自行其是，是一個整體中的局部，各個局部構(gòu)成了監(jiān)督體系這個整體。將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，有助于進一步提升黨和國家監(jiān)督體系的完整性與系統(tǒng)性，提升監(jiān)督的質(zhì)效。

黨和國家監(jiān)督體系是由多層次、多類型的監(jiān)督構(gòu)建而成，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面，其中，財會監(jiān)督處于基礎(chǔ)性地位，為其他監(jiān)督提供不可或缺的支撐。任何監(jiān)督都是為防范風(fēng)險而構(gòu)設(shè)，財會監(jiān)督也是如此。會計造假、財務(wù)舞弊、預(yù)算松軟，都是財會監(jiān)督不力的表現(xiàn)，這不僅會導(dǎo)致經(jīng)濟金融風(fēng)險，還會引發(fā)嚴(yán)重的廉政風(fēng)險。在充滿各種不確定性的當(dāng)今社會，財會監(jiān)督是對沖公共風(fēng)險，構(gòu)建經(jīng)濟社會發(fā)展確定性的基石。改進和加強財會監(jiān)督，是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系、提升國家風(fēng)險管控能力的題中應(yīng)有之義。

財會監(jiān)督的本質(zhì)是構(gòu)建一種確定性

財會監(jiān)督是經(jīng)濟金融風(fēng)險和財政風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警的基礎(chǔ)性條件，也是防范包括廉政風(fēng)險在內(nèi)的公共風(fēng)險的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。它包括財政監(jiān)督和會計監(jiān)督，是二者的一個簡稱。過去通常把二者分開來表述，甚至當(dāng)成財政、會計兩個專業(yè)領(lǐng)域不同類型的監(jiān)督，現(xiàn)在合并起來，更有利于從整體來把握其內(nèi)涵和本質(zhì)，也有利于在實際工作中一體化推進財政監(jiān)督與會計監(jiān)督。

凡是涉及到資源配置的地方，便需要會計核算，無論是市場資源、社會資源，還是公共資源，都不例外。會計作為一種專業(yè)方法，其所呈現(xiàn)出來的信息有可能是確定性的，也可能基于各種利益動機而造假，這便離不開會計監(jiān)督，以確保企業(yè)、非營利組織和政府部門單位的資源配置活動信息是真實、全面和準(zhǔn)確的。會計主體同時是利益主體，作為經(jīng)濟社會活動的微觀主體，既可以利用會計信息為自身管理和內(nèi)控服務(wù)，同時也要為利益相關(guān)者和公眾利益服務(wù)。會計監(jiān)督正是為此提供制度保證。

對于公共資源的配置來說，不僅需要政府會計來反映，而且還需要政府財政來統(tǒng)籌。政府賬本反映全部政府收支以及資產(chǎn)與負(fù)債，體現(xiàn)公共政策和政府活動方向和范圍。公共資源配置事關(guān)大眾利益，且與公共權(quán)力的行使直接關(guān)聯(lián)，財政監(jiān)督也就不可或缺。稅收制度、預(yù)算制度，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會約束公權(quán)的一種有效制度安排，對稅制、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，同時也是對公權(quán)行使過程的監(jiān)督。所以，財政監(jiān)督從表象來看是針對“財”，實質(zhì)上是針對“權(quán)”，以確?！皺?quán)為民所用”。通過財政監(jiān)督共同構(gòu)建的這種確定性，便成為國家治理的基礎(chǔ)，也是國家治理效能的保證。

財政會計賬本是經(jīng)濟社會的綜合反映，財會監(jiān)督是確保這種反映真實、全面、準(zhǔn)確的要件。沒有真實、完整和準(zhǔn)確的財政會計賬本，對經(jīng)濟社會的認(rèn)識和決策就會喪失前提，財經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)也就會形同虛設(shè)，社會公平正義也就無從談起。公款的浪費、官員的瀆職、權(quán)力的腐敗、市場操縱和金融欺詐等違規(guī)違紀(jì)甚至違法犯罪，總是離不開在財政賬本和會計賬本上做手腳。若有了嚴(yán)密有力的財會監(jiān)督，許多不法行為就可以從源頭上杜絕，為市場運行和經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)建起人們可預(yù)期的確定性。

財會監(jiān)督是筑牢黨和國家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)

監(jiān)督既是對主體行為合規(guī)性的反饋、督查和糾偏，同時也是完善制度的一種方式。從廣義來看，監(jiān)督本身也是制度建設(shè)的內(nèi)容，尤其是對司法、審計、財會和統(tǒng)計等專業(yè)性監(jiān)督而言，更是如此。財會監(jiān)督具有行為和制度雙重屬性，既是一種監(jiān)督行為，也是一種制度規(guī)定，涉及到行政主體權(quán)力與責(zé)任，以及民事主體權(quán)利和義務(wù)的界定和明確。財稅體制、會計制度的完善，又是強化財會監(jiān)督的條件，并為其他監(jiān)督提供依據(jù)。如政府會計準(zhǔn)則、企業(yè)會計準(zhǔn)則、政府收支分類標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)行為的支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算流程和績效要求等等，這些規(guī)則是否被遵循，都屬于財會監(jiān)督的對象，這同時也是制度的內(nèi)容，是政府審計、事務(wù)所審計的依據(jù)，是司法證據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)可靠性的來源。這好比一臺機器，一旦被生產(chǎn)出來，就內(nèi)生出應(yīng)有的操作規(guī)程，并需要監(jiān)督這些規(guī)程被嚴(yán)格遵循。財政與會計一旦被社會“生產(chǎn)”出來，就衍生出監(jiān)督的功能，并成為其他監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。財政會計的這種監(jiān)督功能若被忽視或弱化，各種難以察覺的公共風(fēng)險就會叢生。

一般而言，專業(yè)監(jiān)督是其他監(jiān)督的基礎(chǔ)，具有計算機軟件一樣的功能特性，可以應(yīng)用于其他監(jiān)督之中。而財會監(jiān)督則類似于底層軟件，司法、審計和統(tǒng)計等專業(yè)監(jiān)督無一不是以財會為基礎(chǔ)的，司法證據(jù)、審計依據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)離不開財會監(jiān)督的保證。財會信息失真，其他監(jiān)督也會偏離正確的方向，監(jiān)督也會失效，其風(fēng)險是不言而喻的。

財會監(jiān)督聚焦監(jiān)督體系基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，通過與其他監(jiān)督良性互動，能夠更好地發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的優(yōu)勢。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)下，財會監(jiān)督能夠助力人大行使監(jiān)督權(quán)，經(jīng)濟主體層面的財會監(jiān)督則能夠為統(tǒng)計監(jiān)督奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，單位財務(wù)層面的財會監(jiān)督可以與審計監(jiān)督實現(xiàn)銜接與互補，并為行政監(jiān)督和司法監(jiān)督提供核查依據(jù)。

以法治化為引領(lǐng)強化財會監(jiān)督

近年來，財會監(jiān)督在規(guī)范政府收支行為、提高財政資金使用效益和會計信息質(zhì)量、規(guī)范社會經(jīng)濟秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但同時也應(yīng)看到，財務(wù)舞弊、財經(jīng)紀(jì)律松弛、基層財政亂象等尚未根本扭轉(zhuǎn)。應(yīng)站在新的歷史方位和歷史起點，以法治化為引領(lǐng)，強化財會監(jiān)督，促進制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

加強財會監(jiān)督，應(yīng)在全面依法治國戰(zhàn)略引領(lǐng)下，提升財會監(jiān)督的法治化水平。財會監(jiān)督促進制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，一個重要前提是清晰界定財會監(jiān)督的法律地位和職能定位，加快完善財稅會計法律制度。財政是國家治理的基礎(chǔ)，若這個基礎(chǔ)缺少法治這個剛性的外殼，國家治理的基礎(chǔ)將是脆弱的。放眼當(dāng)今世界，凡是主張法治的國家，無一不是把財稅法治置于依法治國、依法行政的首位。會計是商業(yè)文明的共同語言，市場有效運行有賴于誠信，誠信則首先體現(xiàn)在不做假賬。相比之下，我國的財稅會計法律不健全，已有的法律也未得到嚴(yán)格執(zhí)行。與時俱進，加快完善財稅會計法律，是夯實黨和國家監(jiān)督體系基礎(chǔ)的當(dāng)務(wù)之急。提升財稅會計的法治水平，這既是強化財會監(jiān)督的根基，也是實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進籠子里，防范廉政風(fēng)險的關(guān)鍵所在。（劉尚希 作者系中國財政科學(xué)研究院黨委書記、院長，本文刊登于《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020年7月16日理論周刊第7版）